"Humala tiene la oportunidad de reducir la desnutrición infantil a 6%"
Ex ministro de Economía Luis Carranza dice que durante estos cinco años la pobreza podría caer a menos de 20%
CARMEN BARRANTES TAKATA*
Luis Carranza es un tecnócrata, economista, investigador y hombre pragmático. Como ministro de Economía del gobierno aprista impulsó un nuevo modo de abordar el diseño de los programas sociales y el manejo del presupuesto público. Esa metodología se conoce internacionalmente –y también en nuestro país– como presupuesto por resultados. En palabras de su impulsor, esto es "formular el presupuesto basado en una gestión pública diferente".
¿Cuál es la diferencia entre el presupuesto por resultados y la asignación convencional?
Tradicionalmente el presupuesto se asignaba –y en buena parte aún es así– en función de la historia previa, de la inercia existente y, principalmente, por los pedidos de las instituciones. Cada uno de los pliegos hacía un pedido, se discutía con ellos y usualmente la discusión era "¿cuánto más pediré este año". El presupuesto por resultados, en cambio, se enfoca en que con la asignación se obtenga el resultado esperado.
¿Un ejemplo?
La desnutrición infantil es un buen ejemplo. Si se la quiere reducir, el foco debe estar sobre los niños que la padecen. Lo prioritario no es soltar la plata sino asegurarse de que llegue donde están los niños afectados. Esto evita el despilfarro o que el dinero llegue a quienes no lo requieren.
¿Cómo se decide el gasto, entonces?
Desde un enfoque causal, atacando la raíz de las causas. Siguiendo con la desnutrición infantil, la evidencia señala que esta se genera, básicamente, por enfermedades respiratorias o intestinales. Entonces en vez de comprar alimentos se redirigió el dinero para adquirir vacunas e impulsar programas de capacitación, concretamente el programa Crecimiento y Desarrollo (CRED), que promueve acciones de control de talla y peso y hábitos de higiene en las madres para que no se enferme su niño. Estas son las dos grandes intervenciones que reducen realmente la desnutrición.
¿Identificar las causas viene a decidir la inversión y la intervención?
Sí, al identificar las causas determinas los insumos necesarios. Siguiendo con la desnutrición infantil, lo principal serán las vacunas y el personal para la vacunación y la capacitación de la madre en prevención de enfermedades, nutrición, monitoreo del crecimiento y desarrollo, es decir CRED. Luego se hace el seguimiento y evaluación para ver si las metas están cumpliéndose. Se determina qué instituciones serán las responsables de la compra de las vacunas, de la contratación de las enfermeras, de la capacitación.
Pero la desnutrición es un indicador muy duro de mover…
Sin embargo, los resultados han sido espectaculares. Durante muchísimo tiempo la desnutrición infantil estuvo estancada entre 24% y 23%. Tras aplicar la nueva metodología hay cifras que muestran que hoy se ha reducido a 17% y al finalizar el 2011 se espera que baje a 16%.
¿De cuánta inversión hablamos?
Hoy para vacunas se asignan 420 millones de soles, el aumento del presupuesto ha sido significativo. Para el programa de capacitación CRED, de crecimiento y desarrollo, que antes recibía muy poco, se están asignando 120 millones de soles. Se ha recompuesto el presupuesto a la luz del presupuesto por resultados. Con 540 millones de soles se ha logrado una cobertura de 70% en vacunación y se ha capacitado a 40% de las madres para garantizar la salud y óptimo desarrollo de sus hijos. En Huancavelica esto redujo en 10 puntos la desnutrición.
¿Esta es la lógica por seguir entonces?
Sí. Para diseñar los programas sociales lo fundamental no es cuánta plata vas a gastar, sino la meta que quieres lograr. Puedes gastarte toda la plata del mundo, pero si está mal focalizada, si no identificas las causas, ese dinero queda como simple transferencia de ingresos. Si no se ataca la causa del problema, no se llega a las metas y la población vulnerable sigue desprotegida.
El actual gobierno ha anunciado una serie de nuevos programas sociales…
Es bueno invertir en programas sociales, que se quiera incrementar el programa Juntos, o dar dinero a cuna más, pero estaría mal quitarle dinero a la compra de vacunas, al programa CRED, porque no forman parte de la agenda política. Juntos es transferencia de dinero, se incentiva que los niños vayan al colegio, que se atiendan en la posta, pero no existe la oferta de servicios que responda a estas necesidades. No forma capital humano.
¿Qué le preocupa en la asignación presupuestal?
Que la reasignación de los recursos públicos sea ineficiente. Tenemos ya una experiencia ganada y si continuamos invirtiendo 520 millones de soles, y sumáramos entre 300 y 400 millones más, los niveles de desnutrición bajarían tremendamente. Podemos lograr que la desnutrición sea de apenas 6%. La inversión en un presupuesto por resultados tiene, valga la redundancia, un resultado espectacular. El Estado ya invirtió en desarrollar la metodología, que era lo más complicado.
¿Se podría retroceder?
Sí y para evitarlo debería mantenerse el programa articulado, porque hay que vacunar a los niños. El niño no vacunado tiene una probabilidad tres veces mayor de caer en la desnutrición, pues pierde nutrientes por diarreas y enfermedades respiratorias.
¿La distribución de alimentos no basta?
Está bien hacerlo, pero debe priorizarse el gasto en función de las metas que se busca alcanzar. Preocupa que se crea que la desnutrición infantil se combate repartiendo almuerzos y desayunos escolares.
Se ha criticado la metodología establecida para formular el presupuesto del 2012, por una resolución directoral del gobierno aprista, que propone programas institucionales en vez de programas presupuestales estratégicos, articulados, interinstitucionales…
El presupuesto por resultados es una herramienta que funciona. Ahora bien, por simplificar la asignación de recursos y verificar que el dinero llegue a la institución puede terminarse priorizando la eficacia en la ejecución presupuestal por sobre la eficiencia del gasto. También preocupa que se reasignen recursos quitándoselos al Programa Presupuestal Estratégico de Nutrición, que no es parte de la actual agenda política.
El presupuesto por resultados fue, según opinión de expertos, la mejor propuesta del gobierno de Alan García para frenar el despilfarro en el gasto social. Esto fue logro suyo. ¿Cuál es el impacto en otros sectores?
El gobierno gastaba mucho, por ejemplo, asignando plata a las UGEL [unidades de gestión educativa local], para mejorar las escuelas y estas gastaban los recursos cuando podían. Nosotros identificamos 40.000 escuelas y las aulas que requerían apoyo. Se asignaron montos para que cada aula tuviera piso y techo. El dinero iba directamente al director de la escuela y se comprometía al alcalde distrital y a la asociación de padres de familia para que vigilaran. Al año, la GTZ, la Cooperación Alemana, evaluó el programa y encontró que 95% de los recursos se ejecutó en reparación de aulas. Probablemente, hubo casos –en el 5% restante– que no se usó correctamente, pero se llegó a escuelas que nunca habían recibido un sol para su mantenimiento, con un nivel de logro muy alto.
Sorprende este Luis Carranza, asociado a los temas sociales, más bien se esperaría encontrarlo en el mundo empresarial. ¿Hay tres Luis Carranza: el viceministro de Hacienda diciéndole no al gasto social, el ministro que consolidó los aspectos claves de la macroeconomía y otro con anclaje en los temas sociales?
Te voy a responder sobre los tres Carranza con mi listado de prioridades. En términos de política macroeconómica, la prioridad es tener las cuentas fiscales saneadas, eso es lo primero. Tabaré Vásquez, presidente de izquierda del Uruguay, al acabar su mandato dijo que se había dado cuenta de que la mejor política social era una buena política fiscal. Y es que solo cuando estabilizas tus cuentas puedes subir un peldaño y gastar más eficientemente, no es simplemente gastar más. Esto implica invertir en infraestructura, pues no hay nada más potente para reducir la pobreza que la electrificación rural, que llevar agua y saneamiento a los pueblos. No hay nada que impacte más en el bienestar de la población que eso. Y esto con programas sociales, bien dirigidos y focalizados con metas claras y con compromisos de los funcionarios a cargo de la ejecución para cumplir estas metas. En este peldaño que ya se tiene solvencia fiscal, se necesita mucha estabilidad en el gasto.
¿Y una vez lograda la estabilidad fiscal?
Lo peor que puede hacerse es ser volátil en el gasto público, eso puede tener un impacto negativo en la población al final del día. Al estabilizar se debe dar horizontes en el gasto social con metas claras, como es el caso de Plan Articulado Nutricional, sabemos que se tiene que gastar de 800 millones a 900 millones de soles para bajar la desnutrición a 6%.
¿Qué puede lograr el presidente Ollanta Humala?
El presidente [Ollanta] Humala tiene una oportunidad extraordinaria para reducir la pobreza a menos de 20% y la desnutrición infantil a 6%, es decir prácticamente erradicarla. El Perú ha dado un salto espectacular en diez años. El país que recibió [Alejandro] Toledo es distinto al que recibió Alan García y al que recibió el presidente Humala. Las cosas que pudo hacer Toledo son otras a las que podía hacer García. En todo este proceso no hay tres Carranza, sino distintas herramientas que se aplican en distintos momentos. Todo es un proceso.
¿Cuáles son los elementos que debería conservar la nueva política social?
Lo primero es mantener el crecimiento económico, es necesario para luchar contra la pobreza extrema y otros problemas sociales. Lo segundo, tener un buen diseño de programas sociales; los programas sociales ayudan, tienen un impacto inmediato. A la gente la sacas de la pobreza extrema, con empleo, y con programas sociales bien focalizados, que no sean solo transferencia de plata sino creando capital humano. La transmisión intergeneracional de la pobreza se puede romper con programas bien diseñados. Es encomiable la voluntad política de mayor inclusión, pero esta solo se logrará con crecimiento económico y programas sociales bien diseñados.
SEPA MÁS
Desde los años 90
El presupuesto por resultados empieza a aplicarse en Europa y Canadá.
Holanda y Estados Unidos usan algunos esquemas de esta metodología de asignación presupuestal.
"Aplicarlo en el Perú implicaba un reto complejo porque debió cambiarse la lógica del burócrata presupuestario que, básicamente, transfiere el recurso y deja que la institución vea cómo lo gasta", dijo Luis Carranza.
- Periodista y consultora en temas sociales*
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